guimow 目前我国的刑事案件律师辩护率还是比较低的,这就造成了许多被告人和犯罪嫌疑人的权益得不到基本的保障的情况，这与法学理论界和人民对于自身合法权益保障、追求社会公平正义的要求南辕北辙。对此，最高院和司法部出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》以及《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》两个文件，为普通程序中没有律师的被告人或者犯罪嫌疑人都指定律师为其辩护，为认罪认罚从宽制度等涉及简易程序或速裁程序的被告人或者犯罪嫌疑人都配备值班律师为其提供法律帮助。《刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》的出台，是一次提高刑事案件辩护率、切实保障犯罪嫌疑人或被告人权益的有益举措，而青岛市是刑事案件律师辩护全覆盖的试点城市，具有针对了解刑事案件律师辩护全覆盖政策落实情况如何的巨大的调研价值。由此，本文意在深入探讨社会调研中搜集的各项数据，对刑事案件律师辩护全覆盖政策试点实践中的各种问题和阻碍进行详细的分析，并结合调研的当地实际情况和其他地区的先进经验给予相应的解决方案，以期促进刑事案件律师辩护全覆盖政策的更好的落实和完善，进而从实质上增强刑事庭审对抗性以保障被告人的人权。
一、刑事案件律师辩护全覆盖的含义
“刑事案件律师辩护全覆盖”[最高人民法院、司法部：《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，中国法制信息网http://www.moj.gov.cn/Department/content/2017-10/12/599_224277.html，最后访问日期2020年3月23日。]这一政策的含义应该如何解析呢？从字面意思来看，就是律师辩护全部覆盖了刑事案件的每一个过程，即所有诉讼阶段。纵向来看，起诉、侦查、审判等的刑事案件的全部过程都需要有律师的援助贯穿其中；横向来看，任何一个的犯罪嫌疑人，任何一个的被告人抑或是犯罪嫌疑人都要有律师为之辩护。这里的律师具体指的是辩护律师、值班律师和通知律师这三类律师，这三类律师共同挑起了刑事辩护全覆盖之大梁。
二、山东省青岛市刑事法律援助案件辩护实践样态
（一）刑事法律援助案件受案范围
2018年5月，青岛市全面启动刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。[青岛市中级人民法院、青岛市司法局：《青岛市开展刑事案件律师辩护全覆盖试点办法》，人民日报https://baijiahao.baidu.com/s?id=1600040700005518878&wfr=spider&for=pc，最后访问日期2020年3月23日。]下表对《办法》推行前后青岛市刑事法律援助范围进行比较。
刑事法律援助案件办理情况
地区2018年刑事援助案件数量件2019年刑事援助案件数量件
李沧区113 193
即墨区709 708
崂山区171 347
市南区273 265
合计案件数量1266 1513
自从青岛市开始成为认罪认罚从宽的试点城市，并且部分刑事案件开始采用速裁程序，因此为法律援助各个机构和阶段的协调对接已经奠定了坚实的基础。[吴小军：《我国值班律师制度的功能及其展开一以认罪认罚从宽制度为视角》，《法律适用》2017年第11期，第110页。]2017年以来，刑事法律援助案件数量在稳定上升，截至2018年，青岛李沧区、即墨区、崂山区、市南区四个区刑事法律援助案件已经合计达到1266件。
2019年上半年，青岛的各个区县办理刑事法律的援助案件一共是1513件，援助案件较之上一年度增加了许多，刑事辩护率也提高了许多。
如果将刑事法律援助案件数的2018年全年和2019年上半年的数据两相对比，可以看出各区的案件量在全覆盖试点以后同比都有所增长，其中崂山区增幅最大，2018年刑事法律援助案件量为171件，2019年的上半年案件量增长到347件。
（二）刑事法律援助律师资源情况
青岛市各区的刑事法律援助案件律师的执业年限普遍较长，经验较为充足，基本上均拥有三年或五年以上的刑事办案经验。这样就保证了援助律师辩护的质量，防止由于经验不足和资历不够而造成的辩护效果不佳。
青岛市市南区于2013年成立了“法律援助志愿服务团”，每年进行动态调整。目前，分设14个专业组，其中刑事专业组有78名律师，均拥有三年以上的刑事办案经验。其中大多数律师的执业年限在6-9年。而青岛市即墨区的刑事案件律师辩护全覆盖的律师是来源于辖区内的各个律所，将援助案件根据各个律所的律师人数和律所规模按比例下派到各律所，由各律所指定具体负责案件的律师。
（三）值班律师法律帮助情况
青岛市各个区县也都有律师人数较为充足的刑事法律援助律师库和刑事案件律师辩护全覆盖的律师库，其中刑事案件律师辩护全覆盖的律师库又分为刑辩援助律师和值班律师。刑事案件律师辩护全覆盖试点建立了简易、速裁程序法律帮助制度和辩护前法律帮助制度[陈晓：《论刑事速裁程序的辩护权保障》，《法制与经济》2016年第11期，第32页。]。在青岛市的法律援助实践当中，值班律师一般情况下都是为认罪认罚从宽制度试点服务的。，一般情况下值班律师会采取预约值班的方式进行值班，在案件多的时间和地区也会采取固定坐班的方式进行值班。
（四）刑事法律援助经费保障情况
援助律师补贴的大部分来源于财政部门的拨款，其中即墨区、市南区、崂山区也有部分补贴资金来自于中央福利彩票，单财政拨款还是最主要的来源。整体上青岛各区经费都很紧张，财政拨款的依据尚不明确，如果后面费用不够，需要向财政申请才能继续拨款。对于律师的个人补贴按季度发放，直接打到律师个人的账户上。
市北区（50万）和即墨区（55-75万）的经费数额最少，仅仅是宣传法援全覆盖就要花费很大一部分经费，能够用在律师补贴上的经费相当匮乏，导致在刑事辩护全覆盖工作的推进方面存在很大的困难。市南区（100万）和李沧区相对来说经费最多（190万），但对于每位援助律师的补贴还是远远要低于市场价格的，并且律师的时间成本很高，交通费用和餐费也是很大的成本。法律援助中心的工作人员表示，法律援助是一项边缘工作，而且比较小众，经费不会向这方面倾斜也是能够理解的。
基本上各区都存在差别化的补贴机制，每年会组织一到两次案件质量的评查，等级通常划分为优秀、合格、不合格。对被评为优秀的律师增加补贴，对被评为合格的律师发放标准的数额，取消被评为不合格的律师的补贴。
在经费紧张的情况下，刑辩全覆盖试点工作办法提到了“探索由受援人承担部分法律援助部分费用”，但是该办法中的这一规定实际上暂未践行。这是最高院和司法部的规定，而法律援助条例规定了不允许由受援人承担法援费用（省法律援助条例是省司法委所规定的）。也就是说下位法和上位法存在抵触，但是省司委并未注意到。出于法律援助的公益性考虑，让当事人分担费用背离了公益性的要求。再者法律援助条例中规定法律援助是政府的责任[国务院：《法律援助条例》，靖边县政务公开试点专栏
http://www.jingbian.gov.cn/zdzl/jbxzwgksdzl/zwgksdzl/ggflbw/54817.htm，最后访问日期2020年4月3日。]，所以目前青岛市现在还没有当事人承担一部分费用的制度设计。下文将详细论述这一内容。
（五）刑事法律援助案件辩护效果
实践中，援助律师和委托律师在法庭上辩护的表现或者是举证、质证上或者提前准备充分程度上差别不是很大，法律援助律师的执业经验通常是很丰富的，同时，援助律师会受到委托辩护律师的影响，提高自己的辩护质量。不管是援助律师还是委托律师，他们的意见都是针对卷宗，有的情节从轻或从重，他们都会表达。大部分援助律师比较负责任的，阅卷、法庭辩论都履行了基本的义务。而且经过公安、检察院的调查取证，对被告人的相关事实情况证据的搜集已经相对齐全，援助律师在庭审、调查取证过程中起到的作用比较小。
但部分工作人员表示，确实存在一些不同的地方。援助律师是在履行公职，只会做好基本的事情，而委托律师是对家属负责。援助律师不想耽误时间，所以通常会言简意赅地介绍基本情况，保障被告人的权益，不会在细枝末节上纠缠。委托律师的费用比较高，并且庭审的时候家属会坐在其旁边，所以他们会提取细枝末节，进行有表演性质的辩护，来让家属认可其态度，但通常对事实证据没有什么意义。很多时候增加了庭审时间，浪费了司法资源。
个别法官认为，部分法律援助律师与当事人家属聘用的委托律师尽心尽力的程度有所差别。家属通常会提出各种要求，例如减轻处罚等等。但法律援助律师只需尽到基本的职责，查看证据充不充分，或者简单查看一下案件情况。有的援助律师甚至不会去看案卷，直接会见被告人。有的辩护人的辩护词只写一页。辩护效果存在很大差异。
目前存在的对于案件辩护效果影响较大的问题包括：援助案件发放程序随意，微信群里动态认领，律师质量难以保障；律师让律师助理代为出庭；有的案件从援助机构收到法院的“辩护通知”到开庭，时间不足一天，律师阅卷时间过短，更遑论会见时间，因此勿忙应战，不利于厘清案情，增加辩护风险，不利于实质性保护被告人或者犯罪嫌疑人的权利。
为了保障刑事案件办理质量，青岛市各区对刑事案件的援助律师制定了一套评价体系，对于辩护案件的质量制定了一套监督机制。以市南区为例，青岛市市南区每年都要开展两次法律援助案件质量评查，并专门设立刑事案卷组，邀请市南区法院刑庭法官和部分参与刑事辩护全覆盖的律师参与评审。一方面倾听专业法官的意见建议，另一方面让刑辨律师直观地了解刑事援助案件质量的标准与要求。经过两次评查活动，参评刑事案件从8件增加到16件，优秀率从12.5%提高到25%。评查结果以公文形式通报到区属各律师所，对优秀案卷增发补贴，即调动了广大律师的参与积极性，也切实提升了市南区刑事案件办理质量。
相关的司法部门也就此实施了一系列保障措施。在侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段贯彻落实监督，保障援助律师的阅卷权和会见权；对援助律师的工作量制定了硬性的规定，例如必须会见的次数和必须阅卷的次数；同时也在想办法提高援助律师的补贴标准，保障律师的收益权利另一方面也能提高案件的辩护质量。[李立家：《刑事案件律师辩护全覆盖现状与对策》，《中国司法》，2017年第11期，第12页。
]
（六）各区值班律师人数及产生方式
青岛市的李沧区、即墨区、崂山区、市南区的值班律师分别为35人、30人、20人、73人。他们的产生方式也各有不同，其中李沧区是根据自愿报名而组建专门值班律师团确定值班律师，而即墨区是根据《律师所排班表》排班，崂山区人口较少，相对来说刑事案件比较少，和李沧区同样是采取律师自愿报名的方法，市南区是按照《值班律师花名册》的顺序，预约值班律师进行坐班。
二、实践中刑事案件律师辩护全覆盖试点发现的问题
（一）律师：案件补贴存在问题
刑事案件律师辩护全覆盖政策要求，不论是被告人或犯罪嫌疑人的经济条件是好是坏，指派的援助律师都不能向被告人收取任何形式的费用，只能从当地的法律援助中心获得一定的补贴。下图是青岛市四区刑事援助案件不同阶段援助律师补贴数额的对比。
首先，案件补贴数额比市场价低很多，甚至需要律师倒贴费用。在上表中可以看到经费补贴上限每件为1890元，而这个办案补贴远远低于市场价格，某些复杂的案件譬如共同犯罪，往往需要律师进行多次的会见和长时间的阅卷，而有些地区的看守所远离市区，援助律师甚至需要自掏腰包承担交通费、伙食费，遑论时间成本和机会成本。
其次，值班律师和辩护律师的经费补贴分配不均。通过上表可以看到值班律师的补贴每件为400元到500元，而值班律师一般进行的见证工作相较于辩护律师比较轻松和简单，一般情况下只需要了解案情、提供咨询和见证签署具结书即可。而且实际上见证工作一天之内就可以进行五六次甚至以上，这样一天下来的补贴就高于工作量更大、工作时长更多的援助律师了。
再者，部分地区的经费保障不足。在青岛市李沧区，政府每年为法律援助中心拨款100万，满足了李沧法援一年的经费需求。根据标准，完成一件刑事援助案件，律师可以获得1890元的补贴；签署一份认罪认罚具结书，可以获得400元。在刑事援助案件中，如果律师表现突出，经过评定获得“优秀”等级，还可以得到400元的奖励金。由于充足的经费，李沧区法律援助中心每半年准时发放一次办案补贴。由此，李沧区法律援助中心的相关工作开展顺利，律师办案积极性高涨，办案质量高。而相比之下四区合并之后人口数量更大刑事案件更多的市北区，地方财政每年仅拨款50万元的法律援助经费，长期拖欠补贴，律师的积极性不高，难免会影响辩护质量，使得保障被告人获得辩护权的目的落空。
（二）法援：工作量明显增加
根据相关规定，各个法律援助中心承担该项政策落实的主要角色[最高人民法院、司法部：《最高人民法院司法部关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，人民网http://legal.people.com.cn/n1/2017/1012/c42510-29583477.html，最后访问日期2020年4月30日。]。但是在理论上、实践中法律援助中心的责任和工作范围发生了扩大。
首先，改变了法律援助中心的公益属性。从理论上来讲，根据《法律援助条例》第一条[《法律援助条例》第一条：“保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作。
”]和第五条[《法律援助条例》第五条：“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”]的规定，法律援助机构最初的设立目的是给那些家庭困难经济条件差的公民一些基本的法律帮助服务，是个公益性质的组织。然而，刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的开展，并不在看服务对象是不是经济条件差、是不是家庭困难，而是以“没有辩护人”为要件，这从根本上更改了法律援助中心原有的属性，扩增了法律援助中心的工作量。
其次，基层法律援助中心的人手与工作量不匹配。在实践中，青岛市各区的基层法律援助中心的人员大多数都为二到四人，主要负责接待法律咨询、宣传法律服务、指派辩护律师、安排之伴侣是、案卷归档、数据分析统计等众多繁杂的工作。这样一来就难免使得工作质量下降，最终危害政策的真正落实。
再者，原有的援助律师团队和现需的全覆盖政策律师库的关系亟需协调。在实践中，刑事案件律师辩护全覆盖政策的实施对基层律师数量有了更大的需求。法律援助中心原本成立了刑事援助律师团队，而目前形式律师辩护全覆盖有需要组建法律辩护律师库和值班律师库，在案件分配指派承办律师、安排值班律师工作上如何从原有的援助律师团队和新组建的律师库中协调对于法律援助中心来说也是一个难题目前，青岛大部分的法律援助中心都沿用了刑事援助律师律师库和值班律师律师库，以便应对新的试点工作。但是仍然需要正确处理两个律师库交叉而又对立的复杂关系。
（三）法官：办案压力加大
刑事辩护全覆盖政策实质上大大降低了辩护的成本，特别是在在青岛各区试点推广后，嫌疑人、被告人纷纷或主动申请或被动指派援助律师，援助律师的广泛参与使得法院的案件审理流程复杂化，庭审时间普遍延长，法官个案办理压力增加；另一方面，员额制改革政策影响下，员额制相对严格地限制了法官的数量，在职员额法官平均分理案件数量也在增加。另外由于青岛市立案庭阶段的繁简分流制度的推广，导致了部分法官处理的案件都是复杂案件，短期内的办案压力陡增。
第一，刑事援助案件数量激增。青岛市市南区、李沧区、崂山区、即墨区等四区2018年和2019年上半年受理的刑事援助案件数量等有关数据，通过对比发现：市南区和即墨区，仅2019年上半年受理的刑事援助案件数量已经与2018年总量持平；而在刑事辩护全覆盖政策贯彻更好的李沧区和崂山区，仅2019年上半年，刑事援助案件数量更是已经大幅超过2018年同类型案件总量。另外，与民事援助案件两时间段案件数量相对比不难发现，刑事援助案件数量激增的主要原因并非刑事案件数量本身的增加，而是起因于正在试点的刑事辩护全覆盖政策。刑事辩护全覆盖政策固然降低了犯罪嫌疑人或被告人的辩护成本，但是实践中同样存在部分辩护人明知翻案无望，基于刑事辩护全覆盖政策支持，故意不委托律师或者恶意申请法律援助，从而获得“不用花钱”的辩护服务，恶意拖延诉讼审理时间，造成诉讼审理的复杂化，给刑事庭法官的审理工作和法院的审判工作造成了诸多障碍，无形间增加了的法官的办案压力；另一方面，也造成了国家援助律师资源和援助经费的不合理利用。
第二，员额制改革裁区了将近半数的法官，使得剩下的法官需要办理的案件数量增加。员额制改革使得正式法官队伍规模缩减一半，同时刑事案件以及刑事援助案件数量每年激增不减，每位法官分配受理的案件数量更是居高不下。[宫晓冰：《中国法律援助制度研究》，中国方正出版社2004年版，第3页。
]据一位受访的在职员额法官自述，他今年要参与审理的刑事案件预计会突破200件，平均不到两天就要完成一件刑事案件的审理工作，这对于法官办案造成的时间困境可想而知，而且在如此有限的审理时限内，案件审理的质量不免会受影响。
第三，立案阶段的繁简分流的制度设计让疑难案件或者复杂案件都集中在了个别法官手中。繁简分流的流程设计旨在提高案件审理的效率，减轻法官队伍的办案压力，但是刑事辩护全覆盖政策推广后，援助律师的介入和辩护权利保障诉求的高涨，使得部分原本属于简易类型的刑事案件进入复杂案件程序，加之立案庭对于繁简分流的处理过于简单，造成部分法官在一定时期内持续审理复杂案件，大量复杂案件集中积压；而在某一时间段又大量处理简易案件，使得法官的工作节奏混乱，形成了法官审理的又一办案障碍。
（四）刑事法援质量需提高
调研的青岛市五个区县都使用山东省下发的质量评价表进行案卷的评价，将案卷中的各项细节量化为分数，由评议团按其评分。在实践中调研发现存在一些问题：（1）在某些地区，评议表发挥作用有限。如即墨区案卷的不合格率低于2％，且多为装订不合格；但其他地区确实存在着一定比例的实质内容不合格案卷。缺乏其他辅助评价机制，可能会使这项制度空转。（2）部分问题的设置缺乏有效性。李沧区法律援助中心反映，“法律效果”项中将辩护意见被采纳程度作为衡量案卷的标准并不合适，事实上法官对案件的判断不能决定律师的辩护质量；至少不能作为减分项进行判断。此外，将办案效率作为判断依据也不合理，办案效率实际上与法律援助无关，而与法院关系更大。
虽然有质量监督以及反馈机制，刑事律师辩护全覆盖工作发挥了一定的作用。以市南区为例，在意见采纳上，自2018年至2019年6月底，法律援助中心经手的248件刑事援助案件中，律师意见全部采纳和部分采纳的分别为113件和126件，分别占比45.6％和50.8％，未采纳的只有3件，终止提供的只有6件。辩护律师的意见在一定程度上影响了法官的判断，起到了一定作用。在举证上，援助律师举出的证据包括证人、无证、证人证言等；举证证明的事项包括罪名辩护、量刑辩护、不存在犯罪事实以及证据不足。在质证上，市南区327件援助案件都有质证意见。
（五）相关法律法规不健全
首先，律师补贴尚无法律详细规定。在实践中，因《试点工作办法》中对于援助律师及值班律师的补助数额及种类没有明确具体的规定，而各个试点地区的具体化文件也只进行原则性规定，并无细化，此般规定固然赋予下级机构在具体执行时更大的灵活性和依照具体情况具体化的能力，但规定过于原则化，也导致下层执行过于不统一，导致具体工作开展出现困难，甚至严重损害了律师的权利。其次，法律援助补助尚无准确定性。在调研中，我们发现因为没有相关明确、固定的法律以提供原则性条款，对法律援助律师及值班律师的补助性质的理解方式各异，有律师反映，刑事案件律师辩护全覆盖政策出台后，在青岛境内，补助金额为1890元，但是在实践中，律师费用可以高达十万，甚至百万元，因此部分民众对此产生了误解，认为“你们律师的工作就只值这些钱”。所以，该政策的出台对律师执业生态造成了一定的不良影响。最后，法律援助补助经费来源无规定，短缺严重。法律援助工作开展中的最大问题就是资金问题，影响工作开展和援助有效性的一大要素为资金是否充裕，青岛市除李沧区以外其余各区律师的补助均有拖欠，有些自工作开展至今从未下发，有些则因经费实在不济而中止了该项工作，可见资金问题十分严峻。[]现有规定的资金来源十分不具体，在各种文件中仅体现为《试点工作办法》第八条[《试点工作办法》第八条：“建立多层次经费保障机制，加强法律援助经费保障，确保经费保障水平适应开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作需要。”]，而实践中资金来源主要有同级财政拨款，上级转移支付和福利彩票三大部分，其中主要为同级财政拨款，因此资金短缺的主要问题也出在同级财政拨款上，李沧区资金充裕的原因是同级财政拨款为190万，十分充裕，而市北区由于同级财政对此项支出并无增加拨款的准备而不得已中止此项工作。虽然上文提到，司法部应当邀请财政部共同参与制定有助于解决问题，但是，我们同时认为治本之策是，从更高位阶的法律层面对资金的来源予以确定，这将会助推法律援助资金分配的细化和稳定投入，保障资金的充裕，提高法律援助有效性。
第二，现有法律援助体系中部分法律法规与《试点工作办法》存在冲突。
现有法律援助体系中部分法律法规，如《法律援助条例》、《刑事诉讼法》等，与《试点工作办法》中的一些条款具有冲突之处，主要体现在文件、立法精神上的冲突之处和条文中的冲突之处。
首先，《试点工作办法》文件精神与相关法律法规立法精神相矛盾。
《法律援助条例》中的“法律援助”的本旨，规定在第一条：“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务”。
该条例及《刑事诉讼法》中规定刑事案件法律援助的条件和范围如下表所示：
“刑事案件律师辩护全覆盖”的有关规定如下表所示
由此可见，《试点工作办法》中的有关规定，对于刑事案件律师辩护全覆盖工作似乎将其特意同法律援助工作区别来开。但同时都交由了法律援助中心负责。
因此，在实践中，有些法律援助中心提出将“刑事辩护全覆盖”区别于“法律援助工作”，将二者视为两项不同的工作也并非全无道理，因为二者的精神和侧重实际上有一定程度的冲突，“法律援助”工作本旨为，为有限的人群，在有限的阶段，本着人道主义关怀提供有限度的法律服务，实质上是法律援助资源不足背景下，国家主导的有限范围的公益事业；而“刑事案件律师辩护全覆盖”工作精神实质在于保障人权，体现了我国相当的法治高度，和社会发展程度，为嫌疑人、被告人提供全面的，全人群的、全阶段的法律服务。[陈光中、张益南：《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，《法学杂志》2018年第3期，第4页。
]而本着“法律援助”精神、工作量和承担能力建立的法律援助机构，在设立之初并没有考虑到后期法治建设发展至“全覆盖”工作的开展。而现有法律援助机构的实际载荷量远低于“全覆盖”工作的要求，这也导致资金、人员短缺等等问题的出现。因此，法律援助中心认为，“刑事辩护全覆盖”工作全部由法律援助中心来承担有待商榷。据城阳区和市南区法律援助中心反映，现有法律援助机构存在诸如人员不足，编制、设置混乱，人员经常会被抽调，且工作繁杂等问题。市南区法律援助中心还提出南方地区有将“法律援助工作”移交给律师协会来承担的尝试，并在此基础上对经费等问题再做协调。因此我们认为相关工作的分配，责任承担以及多项保障的调配等，如最终确定交由法律援助中心承担，则是否应当通过立法对法律援助中心进行改组或扩充以保障该工作的实施，如移交其他机构，则又该如何执行。这些问题仅通过文件来解决显然是不足的，且没有明定性，应当在通过立法，在法律层面予以探讨，并将各项工作予以确定。
第二，《试点工作办法》与相关法律法规某些条文自相矛盾。
如关于《试点工作办法》第九条“探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用。实行费用分担法律援助的条件、程序、分担标准等，由省级司法行政机关综合当地经济发展水平、居民收入状况、办案补贴标准等因素确定。”该条“探索受援人分担部分法律援助费用”本为解决资金短缺问题的一个创新型举措，但调研中发现，在实际实施中却无一地区执行，主要原因《法律援助条例》以下两条与“探索受援人分担部分法律援助费用”有冲突：
因此，法律援助负责人面对两种选择：一种是选择遵守法律位阶较高的《法律援助条例》；另一种是选择法律位阶较低的《试点工作办法》[谢佑平、万毅：《刑事诉讼法原则：程序正义的基石》，法律出版社2002年版，第277页。]。就目前青岛的情况而言，所有负责人基于法理，不约而同的选择了遵循《法律援助条例》。原本的一项益于解决资金问题的探索，因缺少足够的法律、制度框架的支撑而宣告死亡。如李沧区法律援助中心认为“违背了法律援助不收费的原则，条例里面就有规定政府承担费用。电话回访也会调差是否收费。”再如市北区：“原则上来说，即使放开（由受援人分担部分法律援助费用），具体的费用分担也会引发争议，如交给谁、谁来收取、按何种比例、责任谁来承担、如何证明收取等等都需要细化，这些分担标准、补贴依据需要明确，程序需要规范。这也体现出法律规范与实践的脱节，立法不能拍脑子决定，这种不明确的规定没办法执行。”
三、刑事案件律师辩护全覆盖的完善路径
（一）加强法律援助经费保障
我国和其他国家相比，法律援助的人均财政支出还是较低，在法律援助方面的公共财政投入需要加大。[唐晔旎：《关于扩大法律援助范围的若干问题研究——以杭州市为例》，《中国司法》，2017年第4期。]通过实证调研分析，我认为可以从如下两个方面加强法律援助特别是刑事辩护全覆盖的经费保障。
刑事律师辩护全覆盖的政策落实需要联动财政部门，促使各基层同级财政拨款满足法律援助经费的需求，同时制定法律援助各项办案补贴标准。司法部和财政部在2019年2月15日印发的《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》的通知，就是一个有助于刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的举措。但是在一些财政比较吃紧的区县应该出台更加细致的指导意见和补贴标准，比如倾斜性增加法律援助的经费、灵活性提高疑难案件的补贴标准、合理安排值班律师和辩护律师的补贴防止倒挂等等措施。总之，很多财政相关工作，需要地市级司法局和财政局予以统一协调，切实保障律师的权益，保证刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的能够顺利进行。另外，目前律师和法律援助中心呼声最大的是探索动态补贴机制和按件计费或按工时计费的模式，从而保障法律援助工作至少遵循基本市场价运行，保证援助律师的积极性。
设置受援人法律援助基金，以缓解经费紧张问题。在资金的开源上，市南区法律援助中心建议，不如放开受援人负担部分法律援助费用的口子，但是不由法律援助中心直接接触到受援人负担的部分，而是专设受援人法律援助基金，由基金接收相关费用并为法援工作补充经费。此举一石三鸟。首先，受援人法律援助基金的设立，能够调和《法律援助条例》中规定的办案不能收受财物与《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》由受援人负担部分费用导致的办案机关收受财物两相的矛盾。既符合了法律法规，又满足了实际工作需要。其次，目前，法律援助中心接收到的社会捐助仅仅只有中央福利彩票一项，而采用基金的模式，可以广泛接收社会的捐助，拓宽增加经费的来源。以台湾为例，台湾的法律援助机构为财团法人法律扶助基金会，该基金会不仅有台湾当局的财政拨款，还吸收和接纳了来自社会各界的捐赠，从而能够较为自如的处理法律援助案件。大陆也有独立的中国法律援助基金会，但该基金会不负责法律援助的日常工作，虽然也吸纳社会各界的捐赠，但主要面向全国范围，不具有地方上接收受援人负担的部分费用的功能。最后，法律援助基金是一种公募基金，因而有合理运营之后增值保值的作用，这对于法律援助工作的整体经费保障的完善都具有促进作用。[参见顾永忠、陈效：《中国刑事法律援助制度发展研宂报告（上）》，《中国司法》2013年笫1期，第47页。]
（二）调整法律援助中心定位
承前所述，法律援助机构的定位尚不合理，因此，需要进行部门改革，重新调整法律援助中心定位来予以破解。
现在的改革模式主要有内部改革和外部改革。内部改革是指在法律援助机构内部进行改革，内部通过修改《法律援助工作条例》等，使得法律援助中心能够承接非经济困难申请人的法律援助工作。外部改革是指在法律援助机构外另设机构，统一归司法机关领导，从而把法律援助工作中的一些额外的工作譬如刑事律师辩护全覆盖政策落实等分离出去。一言以蔽之，内部改革修改法律，外部改革增设机关。
外部改革的所需要的人力物力更多，因此内部改革比外部改革更具有可行性，可以采用内部改革的方法，扩充法律援助中心的工作范围，不仅要为经济困难的公民提供援助，还要保障公民在受到刑事追诉时获得辩护权。内部改革之后，法律援助中心只改变原有的工作宗旨以及和现有新工作开展不相适应的部分，而其享有的社会资源并没有改变，更有利于构建更加专业的刑事案件律师辩护全覆盖政策落实的相关团队。同时，也有可以增加法律援助中心的工作人员编制以减轻其工作负担，提高工作人员的待遇以增加其工作积极性，从而促使其提供更加优质的法律援助服务。
（三）破解刑庭法官压力问题
第一，以员额制法官为中心将审判团队进行重组。针对员额制改革后法官整体规模缩减，员额制法官分理案件增多的问题，由团队成员协助员额制法官完成案件的审判工作，对于相关的技术、文案、证据整理等非涉案件审判的环节，有专业专门的审判助理团队完成，员额制法官负责案件的事实认定以及相关的审判工作，有利于在一定程度上缓解员额制法官的办案压力。
第二，贯彻刑事案件援助条件的个案实质性审查。针对存在的部分刑援助案件被告人、嫌疑人出于占有国家公益性法律援助资源、拖延诉讼周期从而恶意申请法律援助的情况。我认为应加强对于刑事援助案件受援人资格的全面、实质性审查，对于经济状况良好、援助理由牵强、无故拒绝委托辩护人以及案件事实清楚简单、证据确凿充分、案情单一简易坚持申请刑事援助律师的被告人、嫌疑人，针对性进行审查工作。同时应细化刑事援助案件的适用条件，不能简单地以“只要被告人没有请律师，我们就为其指派律师”为标准进行法律援助，这一方面助长了部分嫌疑人、被告人的投机心理，另一方面也背离了刑事案件全覆盖政策的推行初衷。
第三，进一步优化繁简分流制度，在法官之间合理分配复杂案件和简易案件。青岛各区法院繁简分流处理过于简单、复杂案件容易集中堆积审理类似的情况。繁简分流问题应从源头予以治理，即从立案庭阶段，有立案庭法官进行严格审查，对于复杂案件的分配，立案庭工作人员在录入电子信息平台的同时，应注意各法官复杂案件的集中情况，不能随意分配或单纯按照员额剩余配比随机分配。
（四）建立相关部门配合机制
要想提高刑事案件律师辩护全覆盖的工作效率与效果，必须建立相关部门之间的配合机制，加强各个办案关在法律援助工作上的协调、推进信息化平台建设。
第一，在认罪认罚见证程序中，加强法律援助机构与检察院之间在工作上的衔接，建立预约值班制度。遇有需要值班律师见证的认罪认罚案件，检察院需向法律援助机构进行预约，法律援助机构并不需要立刻派值班律师前往看守所进行见证，而是稍待时日集中处理。这样能够给法律援助中心和值班律师的工作带来缓冲，保证见证工作顺利进行。[转引自秦宗文：《认罪认罚从宽制度的效率实质及其实现机制》，《华东政法大学学报》2017年第4期，第41页。
]在调研的样本中，李沧区法律援助中心就已经着手实践，并取得了不错的效果。
第二，推进信息化平台建设，包括援助律师监督评价的网络平台、通知指派辩护的网络平台、远程会见的网络平台等。为了弥补网上作业仪式感不足、信息泄露风险大、易造成不规范操作等不足，该平台最好由全省统一建立。将援助律师的监督评价由全省（或市）于网络平台自上而下推行，有利于实现各个办案部门之间的配合衔接，解决设备、资金的分配问题；也有助于建立统一的援助律师监督评价机制，使得法官等参与案件的办案人员能够加入对援助律师的监督；而一个权威的官方平台也有助于提升网上文书送达、远程会见等法律程序的仪式感与严谨程度，有效防止程序上的不规范与信息的泄露。
（五）健全多环节的监督机制
第一，完善准入机制——加强律师库建设。
在我们调研中发现，将值班律师与辩护律师分开设置律师库不利于法律援助工作的展开，应当坚持各地在实践中形成的值班律师与辩护律师统一律师库的做法。所调研的六个区都采用了此做法。市北区法律援助中心工作人员提到：由于统一由法律援助中心管理且其作为公益性援助的程序基本相同，将其分开不仅没有必要，还会作茧自缚。
与此同时，为了保证辩护质量，继续坚守律师库执业三年以上的底线；并在此基础上，鼓励有更加丰富经验的援助律师参与其中，而这一点需要法律援助中心发挥主观能动性。市北区法律援助中心工作人员提到，在资金困难的情况下，仍不乏优秀律师参与其中。李沧区援助中心工作人员也提到，在资金困难时，靠工作人员“刷脸”请律师参与法律援助；且即使资金并不紧张，补贴仍只是杯水车薪，必须发挥法援的作用才能使优秀律师加入。在坚守三年底线的同时，不必拘泥于律师库中律师人选，在必要时可以请未在律师库内的知名律师参与法律援助，更好地解决案件。此举在李沧区已经取得了一定的成就。
除此之外，应根据实际情况增设审核程序。市南区法律援助中心工作人员提到，对于法律援助这种公益事业，需要考察律师的公益心，所以其增设了面试环节。我们认为这种做法值得推广。
最后，细化审核标准，明确律师信息。[陈光中、张益南：《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，《法学杂志》2018年第3期，第4页。]李沧区法院反映，在其审理案件的过程中，能能够明显发现存在着其他领域律师出庭的情况，但法院无法查实。其建议通过司法行政机关运用大数据对律师库律师信息进行掌握，以杜绝实习律师单独出庭以及其他领域律师出庭的现象。
第二，完善个案审查的过程监督。
要完善过程监督，就必须针对性地改变抽查监督完全由法律援助中心把握的情况，由上级主管部门确定抽查监督的频次，保证工作进行到位。当然，还要相对应地派分人力和财力。
另外，还要加强对评议机制的监督，使评议不流于形式，能够真正发挥其监督作用。我们认为可以有更高的司法行政机关对低级别的法律援助中心审查的案卷进行抽查，看其是否符合第一次审查的结果；对于明显怠于监督的机关采取一定措施。
需要注意的是，现有评价表的评价标准需要调整，使其更加合理。如上文所说，“法律效果”一项不应当是减分项而是加分项，其属于100分体系之外的标准。对于“办案效率”这种不能由律师所决定的标准应当删除。此外，为了更好地确定合理的评价标准，上级部门应当下功夫、下基层进行调研，真正了解当前刑事辩护全覆盖政策所存在的问题。李沧区法援工作人员提到这类不合理的标准有些“形而上学”；市北区法援工作人员提到刑事辩护全覆盖的案件多在区一级解决，能够集中反映当前问题，而省级领导部门调研时却对基层关注甚少。
第三，疏通意见渠道，加强反馈机制建设，建立合理的效果监督体系。
首先，要完善匿名评价体系，使被调查的各方都能充分表达对于援助案件的评价。李沧区法援陈述了法院对于评价援助律师工作的忌惮：现有的评价体系使被评价的律师知道评价自己的法官，这使法官对于评价自己不满意的律师感到两难。其还提到法院建议利用网络，建立一个匿名的评价体系。先搁置对法官参与评价合理性的问题，这一点同样适用于其他的评价者，保证其能够表达自己真正的想法，使意见渠道真正开放。此外，即墨区法援还有探索群众参与案件评价的想法，我们认为可以在实践中进一步检验。
其次，通过差别补贴机制对相应的法律援助律师进行激励或者惩罚。对于存在经费困难的地区，可以适当降低优秀案卷增加的补贴金额，并采取不合格者不发补贴的措施来缓解经费过少所带来的矛盾。无论补贴如何增加，其还是远远低于市场的代理费用，对优秀者的补贴实际上是一种名誉上的奖励。少一点没有问题，但还是要有区分度，以提高援助的积极性。
最后，探索更多的反馈机制，如建设律师库的退出机制。[参见樊崇义：《中国法律援助制度的建构与展望》，《中国法律评论》2017年第6期，第195页。]市北区法援提到对于不合格的案件次数较多的律师，不再分派法律援助。这实际上是一种差别化的律师库的退出机制，目前正处于雏形阶段。律师库的退出机制与案件质量相挂钩无论对于设置差别化补贴机制有困难的地区，还是财政相对宽松的地区，都是一种值得尝试和体系化的反馈机制，可以尝试在进一步的实践中完善。
（六）完善法律援助相关立法
针对本次调研过程中发现的相关法律法规不健全的问题，因此提出以下建议：
第一，针对有关律师补贴相关法律法规缺位的问题，要借鉴域外的先进做法，并与我国实际情况相结合。我们认为，类似“受援人分担部分法律援助费用”的举措其他国家或地区不乏先例并且制度设计相当完善，如我国台湾地区的“法律援助法”中规定的法律援助是由“法律扶助基金会”来承担[王丽娟：《中国高校法律援助制度研究》，南京大学出版社2014年版，第12页。
]，其实，我国法律援助有关单位不乏对“受援人分担部分法律援助费用”的有益设想，也不无道理，但实际并无充足的法律框架、制度空间足以容纳制度创新，因此也就无法迈出对制度建设有益探索的步伐，如李沧区法律援助中心认为“如果非要收费，建议把费用给法律援助中心，法律援助中心也是有成本的……（之后会由法律援助中心管理、发放）。”再如市南区法律援助中心认为“如果对于经济状况没有困难的人来说，先告知他（应当分担部分法律援助费用），在他有能力负担的情况下，阻力可能不会太大。但是对于那些确实困难的人来说，阻力是比较大的，而且不被理解。另外有一些人不是本地人。我们没有强制力，无法强制支付，会导致不公平、我个人认为还不如设立基金，最好以市为单位，但是募集和管理都是有困难的。各区是没有能力的。在刑事案件上我觉得不适合，在民事案件上一些还是适合的，例如一些经济纠纷，自愿支付一部分费用，当做捐助基金，可以把这些基金当做鼓励发给律师。”可见应当制定《法律援助法》，使得法律援助法律体系更加完善，理顺法律援助的相关条例、文件，为制度创新提供充足制度空间。
法律援助服务的公益性地位应当予以认可，并在法律中予以明确体现，以表示对律师价值创造中智力要素的尊重。同时，在法律援助服务的性质和援助金额等方面，应当确定相应的参照标准、考量因素、准确流程等。
